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　　十八大之後，中央鼓勵各級機關充分運用“法治思維和法治方式”解決問題，也呼籲人們樹立起法律意識，養成運用法律方式和通過法律途徑解決問題的風氣。毋庸說，老百姓守法、循法與政府和公權力依法而行，雖然都是法治問題，但體現的卻是法治的兩個不同維度和層面，法治也是有不同角度和層次的。為全面和深刻認識法治，形成正確的法治觀，有必要清楚法治的層次性，知道從不同角度和層面認識法治。
　　首先，一提到法治，很多人想到的就是大家都遵紀守法，想到的是老百姓守法和樹立法制觀念、遵照法律規定解決問題。也確實，法律作為調整和控制人們行為的規範，要實現規範人們行為的目的，就必須化作民眾的行為，被大家所遵守。這正如亞里士多德所說，如果雖有良法，要是人民不能全部遵循，就不會實現法治。因而，遵守法律是實行法治的前提，所有公民都守法是法治的基礎，建設法治必須保證法律獲得普遍的服從。也正因為如此，民眾守法是法治的最基本層次。
　　然而，民眾守法儘管是實行法治的基石，但卻不是法治的標誌。因為，民眾守法在任何一個社會都是必須的，這是社會秩序得以維護的根本要求。大家都知道，在周厲王時代的嚴刑峻法之下，民眾的守法意識恐怕比任何時代都強，以至於人們在路上見面時，連話也不敢說，只能以目示意。但是，周厲王時代並沒有因為老百姓都守法而成為一個法治社會，而是同其他朝代一樣是人治社會。老百姓守法根本就是人治社會和法治社會乃至任何社會的共同現象，從這個角度看不出人治和法治有什麼區別。
　　事實上，人治與法治的區別並不在於民眾與法律的關係，而是在於權力與法律的關係。哈耶克說過，“法治意味著政府的全部活動應受預先確定並加以宣佈的規則的制約”。富勒也把政府行為與法律規定相一致，作為一項基本法治原則。這都反映了政府與公權力在法治中的重要性，說明法治必須要求權力活動受法律制約，要求政府與公權力守法，依法而行。也唯有如此，法律才會樹立起權威，得到嚴格遵守。相反，如果法律規定的是一回事，政府實際施行的又是另一回事，如果政府可以恣意行事而不受法律約束，如果民眾不遵守法律卻受不到處罰，也就不會有人把法律當回事，不會認真守法。
　　可見，只有保證法律對於權力的權威性，才會有效實現法治。在要求民眾守法之外，要求政府和公權力遵法而治、受法律約束而不能任意行事，就構成了法治的第二個維度，形成了在老百姓守法基礎上的第二個層次。而且，與第一層次的治民不同，作為第二層次的法治是治權。法律在實現了治民的功效之後，再實現治權的功能，就躍上一個臺階，進入到高層次。
　　那麼，秦王朝的嚴刑峻法以及帶來的老百姓嚴格守法和各級官吏嚴格執法、不敢為所欲為狀態，為何不能稱為法治呢？這是因為法律並不是對所有的權力都有權威，而是對最主要的權力———最高權力沒有權威，秦始皇的權威在法律之上而不是法律之下。他既可以守法，也可以不守法，而且一句話就可廢法，也可立法。況且，在他口含天憲、所說的話就是法律的情況下，法與他的專斷意志沒有什麼區別，實際上使人民以及各級官吏所遵守的是他的至上權力，而不是法。守法執法只是一種表象，事實上是服從權力，所有權力都服從他的最高權力，所以無從談法治。
　　正是因此之故，近代意義上的法治起源於法律對最高權力的限制。英國1215年《自由大憲章》開了用法律束縛王權的先河，最高權力從此置於法律之下，第一次實現了法律與權力關係的反轉。所以，法治的根本特征，也是最高層次，是法律對最高權力的控制，把最高權力置於法律之下。究竟法律是權力還是權威，必須看最高權力和法律的關係。也只有最高權力服從法律，在法律之下，法律才會真正樹立起權威，才會真正實現法律而非權力的統治。
　　毫無疑問，約束最高權力和規範權力體系的法律不是普通法律，而是最高大法———憲法。最高權力和最高法律之所以不會形成雞生蛋、蛋生雞的關係，是因為二者依附於不同主體。憲法性質上是由全體人民制定或者代表全體人民意志，而最高權力只是人民用其主權所派生的權力，是委托性權力，是由人民的受托人而不是由人民親自行使。也正是受托權力之故，最高權力才必須要被人民控制———通過憲法，而不能讓其自行其是。儘管在立憲機制不完善的情況下，憲法會像普通法律一樣出自最高權力，發生立憲機關與立法機關的重合，但必須要區分其在立憲和立法時的不同身份與性質。
　　不管怎樣，人民只有用憲法約束住口含天憲、制定普通法律的最高權力之後，才能保證它不是由人民親自行使的緣故而變異，被受托人篡奪。並由此保證其制定的法律是對人民利益的保護而不是剝奪，亞里士多德所說的，大家所服從的法律應該本身是制定良好的法律，才會變成現實。也由此可以看出，法治的最高境界在民眾服從法律、權力受法律約束的基礎上，還要求法律自身的合法(憲)性。也只有進入該層次之後，才會消除各種衝突和對立，實現主權者與被統治者利益的有效統一，在法律反映了主權者也是被統治者利益的同時，使權力嚴格忠實地執行法律，人民普遍地服從法律。
　　吳元中(司法工作者)