十八大之後,中央鼓勵各級機關充分運用“法治思維和法治方式”解決問題,也呼籲人們樹立起法律意識,養成運用法律方式和通過法律途徑解決問題的風氣。毋庸說,老百姓守法、循法與政府和公權力依法而行,雖然都是法治問題,但體現的卻是法治的兩個不同維度和層面,法治也是有不同角度和層次的。為全面和深刻認識法治,形成正確的法治觀,有必要清楚法治的層次性,知道從不同角度和層面認識法治。
  首先,一提到法治,很多人想到的就是大家都遵紀守法,想到的是老百姓守法和樹立法制觀念、遵照法律規定解決問題。也確實,法律作為調整和控制人們行為的規範,要實現規範人們行為的目的,就必須化作民眾的行為,被大家所遵守。這正如亞里士多德所說,如果雖有良法,要是人民不能全部遵循,就不會實現法治。因而,遵守法律是實行法治的前提,所有公民都守法是法治的基礎,建設法治必須保證法律獲得普遍的服從。也正因為如此,民眾守法是法治的最基本層次。
  然而,民眾守法儘管是實行法治的基石,但卻不是法治的標誌。因為,民眾守法在任何一個社會都是必須的,這是社會秩序得以維護的根本要求。大家都知道,在周厲王時代的嚴刑峻法之下,民眾的守法意識恐怕比任何時代都強,以至於人們在路上見面時,連話也不敢說,只能以目示意。但是,周厲王時代並沒有因為老百姓都守法而成為一個法治社會,而是同其他朝代一樣是人治社會。老百姓守法根本就是人治社會和法治社會乃至任何社會的共同現象,從這個角度看不出人治和法治有什麼區別。
  事實上,人治與法治的區別並不在於民眾與法律的關係,而是在於權力與法律的關係。哈耶克說過,“法治意味著政府的全部活動應受預先確定並加以宣佈的規則的制約”。富勒也把政府行為與法律規定相一致,作為一項基本法治原則。這都反映了政府與公權力在法治中的重要性,說明法治必須要求權力活動受法律制約,要求政府與公權力守法,依法而行。也唯有如此,法律才會樹立起權威,得到嚴格遵守。相反,如果法律規定的是一回事,政府實際施行的又是另一回事,如果政府可以恣意行事而不受法律約束,如果民眾不遵守法律卻受不到處罰,也就不會有人把法律當回事,不會認真守法。
  可見,只有保證法律對於權力的權威性,才會有效實現法治。在要求民眾守法之外,要求政府和公權力遵法而治、受法律約束而不能任意行事,就構成了法治的第二個維度,形成了在老百姓守法基礎上的第二個層次。而且,與第一層次的治民不同,作為第二層次的法治是治權。法律在實現了治民的功效之後,再實現治權的功能,就躍上一個臺階,進入到高層次。
  那麼,秦王朝的嚴刑峻法以及帶來的老百姓嚴格守法和各級官吏嚴格執法、不敢為所欲為狀態,為何不能稱為法治呢?這是因為法律並不是對所有的權力都有權威,而是對最主要的權力———最高權力沒有權威,秦始皇的權威在法律之上而不是法律之下。他既可以守法,也可以不守法,而且一句話就可廢法,也可立法。況且,在他口含天憲、所說的話就是法律的情況下,法與他的專斷意志沒有什麼區別,實際上使人民以及各級官吏所遵守的是他的至上權力,而不是法。守法執法只是一種表象,事實上是服從權力,所有權力都服從他的最高權力,所以無從談法治。
  正是因此之故,近代意義上的法治起源於法律對最高權力的限制。英國1215年《自由大憲章》開了用法律束縛王權的先河,最高權力從此置於法律之下,第一次實現了法律與權力關係的反轉。所以,法治的根本特征,也是最高層次,是法律對最高權力的控制,把最高權力置於法律之下。究竟法律是權力還是權威,必須看最高權力和法律的關係。也只有最高權力服從法律,在法律之下,法律才會真正樹立起權威,才會真正實現法律而非權力的統治。
  毫無疑問,約束最高權力和規範權力體系的法律不是普通法律,而是最高大法———憲法。最高權力和最高法律之所以不會形成雞生蛋、蛋生雞的關係,是因為二者依附於不同主體。憲法性質上是由全體人民制定或者代表全體人民意志,而最高權力只是人民用其主權所派生的權力,是委托性權力,是由人民的受托人而不是由人民親自行使。也正是受托權力之故,最高權力才必須要被人民控制———通過憲法,而不能讓其自行其是。儘管在立憲機制不完善的情況下,憲法會像普通法律一樣出自最高權力,發生立憲機關與立法機關的重合,但必須要區分其在立憲和立法時的不同身份與性質。
  不管怎樣,人民只有用憲法約束住口含天憲、制定普通法律的最高權力之後,才能保證它不是由人民親自行使的緣故而變異,被受托人篡奪。並由此保證其制定的法律是對人民利益的保護而不是剝奪,亞里士多德所說的,大家所服從的法律應該本身是制定良好的法律,才會變成現實。也由此可以看出,法治的最高境界在民眾服從法律、權力受法律約束的基礎上,還要求法律自身的合法(憲)性。也只有進入該層次之後,才會消除各種衝突和對立,實現主權者與被統治者利益的有效統一,在法律反映了主權者也是被統治者利益的同時,使權力嚴格忠實地執行法律,人民普遍地服從法律。
  吳元中(司法工作者)
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